打印本文 
关闭窗口 农民对承包地的关系，一直以来比较模糊，一般的认识是，农村的土地是“集体所有，农民使用”，即农民具有使用权（或经营权），而没有所有权。2004年的《土地管理法》第九条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，农民对承包地的权利依然是使用。
近十多年来，是我国城市化或城镇化的大发展时期，全国各地发生无数次农民承包地被任意（或低价）侵占的事件，全国到处发生土地纠纷，甚至发生基层政府和农民的严重冲突，其根本原因就是：农民承包地的产权不明确。在这种背景下，《物权法》落实了我国宪法所宣告的“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”。《物权法》第2条明确规定“本法所称物权，是指权利人对特定的物享有直接参与支配和排他的权利，包括所有权，用益物权和担保物权。”在《物权法》第三编“用益物权”中谈到四种用益物权，即①土地承包经营权；②建设用地使用权；③宅基地使用权；④地役权，何谓“用益物权”呢？按《物权法》第117条的规定，“用益物权人对他人所有的不动产依法享有占有、使用和收益的权利”这里说得很清楚，“用益物权”是包括“占有权”的，而不只是“使用权”。而某人对某物的“使用权”并不能一定说：某人对某物具有用益物权。比如某人在旅馆中住了两天，这两天中，某人有权使用房间中的家具和卫生设备，但这并不是说某人对旅馆中的家具和卫生设备有“用益物权”。
但是对农村土地的承包权《物权法》已经明确规定，农民对所承包的土地是有“用益物权”的，不仅是有使用权，更重要的是有排他的占有权。至于承包地的所有权，法律规定是由集体所有，但并不能说，它不是农民个人（或家庭）所有。因为所谓“农民集体”，是由单个农民组成的，包括单个农民在内。《物权法》第60条规定：“集体所有的土地······由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权”，据此，集体组织并不是高于或脱离于农民个体的组织，它只是农民集体的代表。集体所有权中包含了各个农民的一部分所有权。每个农民在集体所有权中占有一定的份额；其所有的份额，就是单个农民所承包的土地。这类似于股份有限公司中的股票，股票单独归股民个人所有，但总体又归股份公司所有，股份公司不能任意处置股民的股票。[i]总之，根据《物权法》，我国农民承包的土地，农民既有“排他性”的占有权，又有与集体共享的“所有权”，因此，它肯定是属于农民的财产。又按《物权法》第130、131条的规定，在承包期内，发包人（即集体组织或村委会）“不得调整承包地”，“不得收回承包地”，体现了农民对土地的排他性的占有权或私有权，如果谁任意地剥夺农民的承包地的排他性的占有权或私有权，就是违反《宪法》和《物权法》的。
根据以上分析，农民对承包地具有财产权是肯定的，但是，农民承包地的财产权究竟价值几何呢？
农民承包地转化为其他用途，如住宅、工业、商业或公共设施，根据现有规定，必须由政府征收，变为国有土地，由政府有关部门（国土部门）招标拍卖。土地需求单位（房地产开发商）要向政府交纳土地出让金，准确地说，土地出让金就是土地使用权的交易价格，也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。政府要从所得的土地出让金中，拿出一部分作为对承包地的农民的补偿。
现行的补偿政策是怎样的呢？
根据《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。······每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。······土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”
第55条规定“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”
笔者无意于评论该规定的合理性而查找了有关资料，我市一级土地（即西涧路以东，京沪铁路以西，北湖小区以南，湖心路以北）的2012年的基准地价达到平均每亩149.11万元（其中因商业、住宅、工业用地用途不同而价值不同），而根据皖政[2012]67号《安徽省政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，全省农用地平均每亩补偿33760元，仅占被征地收益的2.26%，而这补偿标准与过去相比还提高了12.57%（征地补偿标准每两年调整一次），可见农民的征地补偿只占被征地收益中微乎其微的一部分。
造成这种“政府拿大头，农民得小头”的现象的唯一解释就是不认为承包地是属于农民的自有财产，给农民一小部分补偿已是对农民的照顾。而土地收益中的绝大部分由地方财政掌握，实际上就是由农民变相承担了地方城市化（城镇化）的资金需求，这合理吗？
土地是农民的生存保障，“耕者有其田”是我国农民千百年来的传统梦想，农民的土地被征收后对农民以后的生活影响之大是可想而知的，农民的土地权益应该得到法律的保护。我国现行法律虽然承认农民对土地的财产权，但是在我国现存的法律框架内进一步明确承包地归农民所有可能还有相当的难度，所以，为维护农民对土地的财产权益，在相关政策中增加对农民的征地补偿应该是现实可行的，“农民拿大头，政府得小头”，应当是土地收益的分配原则，使农民在承包地被征收后得到与土地价值相当的补偿对维护农民的征地积极性，保障社会稳定都有积极的意义，这应该是有关政府部门应考虑的问题。
皖东公证处 陶蕾蕾